1. Okres do II wojny światowej.
Pierwsze idee i instrumenty ochrony i wspierania wewnętrznego rynku produktów rolnych wystąpiły we Francji już w drugiej połowie XIX w. Powodowane były napływem taniego zboża z USA. Oczywiście były to tradycyjne formy ochrony, takie jak system celny, kontyngentowy oraz sanitarny.
Po II wojnie światowej w Europie Zachodniej, w latach 50-tych, połowa produktów zbożowych i dwie trzecie wołowiny pochodziło z importu, między innymi z Ameryki Łacińskiej i Stanów Zjednoczonych. Odbudowa Europy wiązała się zatem z poważnymi wyzwaniami dla sektora rolnego.[1] Państwa Europy Zachodniej stanęły w obliczu realnej obawy przed trwałą zależnością w zakresie wyżywienia od USA.
Rolnictwo Stanów Zjednoczonych było w tym czasie bardzo dobrze rozwinięte, co było wynikiem zasadniczych zmian w polityce rolnej po Wielkim Kryzysie w latach 1929-1934. Dochody rolnicze spadły wtedy o 54%.[2] Prezydent Roosvelt w ramach New Deal z 1933 podpisał tzw. Agriculture Adjustment Act. Był on aktem wyjściowym dla dalszych regulacji, a obejmował wprowadzenie systemu zakupów państwowych oraz ograniczenie powierzchni upraw oraz ilości stad zwierząt. Na przykład zdecydowano się na ubój ok. 6 mln. prosiąt. Wprowadzono również system zawierania dobrowolnych porozumień między ministrem rolnictwa a organizacjami zrzeszającymi farmerów i kupców, w zakresie cen i warunków sprzedaży produktów rolno-spożywczych. Porozumienia te miały z czasem uzyskać status powszechnie obowiązujących. Warunkiem było uzyskanie odpowiedniego poparcia w przeprowadzanych referendach wśród zainteresowanych.[3] Skutkiem interwencjonizmu amerykańskiego było osiągnięcie przez producentów wysokiego stopnia mechanizacji rolnictwa przy jednoczesnej regulacji rynku, zapobiegającej nadmiernej produkcji a w konsekwencji spadkowi cen już przed II wojną światową. Istotny nacisk by położony również na utrzymanie nie wykorzystywanych rolniczo gruntów w „gotowości”. Jako ciekawostkę wskazać należy, że idea „banku zbożowego” z powieści Dołęgi-Mostowicza „Kariera Nikodema Dyzmy”, polegająca na przechowywaniu skupowanego interwencyjnie zboża u samych producentów, powstała w roku 1937 w USA.
2. Założenia i zasady wspólnej polityki rolnej. Lata 1958 – 85.
Doświadczenie wielu krajów wskazuje, że rolnictwo jest sektorem wymagającym „specjalnego traktowania”, ochrony i wsparcia, zarówno ze względów ekonomicznych, społecznych, jak i dlatego, że produkcja rolnicza jest uzależniona od warunków agrometeorologicznych.[4]
Istotnym było również, że kraje biorące udział w II wojnie światowej (Niemcy, Włochy i Francja, a później również Zjednoczone Królestwo) wykazywały bardzo silną determinację polityczną zmierzającą do zapobieżenia kolejnemu konfliktowi. Wiadomo, że najlepszym sposobem na uniknięcie nowego konfliktu jest stworzenie jak najsilniejszych wzajemnych powiązań, zwłaszcza natury ekonomicznej. W tym kontekście powstała Europejska Wspólnota Gospodarcza (EWG), której podstawą było początkowo rolnictwo i której rozwój obejmował stopniowo pozostałe dziedziny.[5]
Wyraźnie widoczne są zatem dwa cele, jakie postawiła sobie EWG – polityczny i ekonomiczny. Pierwszym z nich miał na celu utrzymanie pokoju w Europie. Ekonomiczny zaś to wyżywienie ludności. Koniecznym zatem stało się istotne zwiększenie produkcji. Wraz ze wzrostem produkcji rolnej zakładano uzyskanie dobrego standardu życia społeczności rolniczej. Nierozłącznym założeniem tej polityki było też zapewnienie dostępności żywności dla konsumentów, po rozsądnych cenach.[6]
Zwiększenie produkcji rolnej związane było wprost ze zwiększeniem wydajności. Po wojnie wydajność rolnictwa była czterokrotnie niższa niż obecnie. Przy niewielkim zastosowaniu nawozów, słabej mechanizacji, produkcja rolna wystarczała zaledwie na zaspokojenie potrzeb mieszkańców wsi i otaczających miasteczek, w żadnym wypadku nie mogła zaspokoić potrzeb znaczącej liczebnie ludności miast.[7]
Kwestią o zasadniczym znaczeniu było zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności rolniczej. Szczególny nacisk w tej sprawie płynął ze strony Francji, ponieważ w okresie powojennym stanowili oni najuboższą grupę w społeczeństwie.
W obliczu wskazanych wyżej konieczności w dniu 25 marca 1957 r. zawarty został Traktat Rzymski, powołujący w części I w art. 3 lit. E „wspólną politykę w zakresie rolnictwa i rybołóstwa”, w tytule II w części III art. 32-38 określający podstawowe cele i zasady tej polityki. W art. 33 traktatu rzymskiego sformułowano 5 celów Wspólnej Polityki Rolnej (WPR):
1/ Podnoszenie produktywności rolnictwa poprzez wspieranie miedzy innymi postępu technologicznego,
2/ zapewnienie ludności rolniczej godziwych warunków życia, głównie poprzez zwiększanie dochodów osób pracujących w rolnictwie,
3/ stabilizacja rynków rolnych.
Ponieważ traktat podpisywano w kilkanaście lat po II wojnie światowej, a więc w okresie, kiedy Europa była jeszcze importerem netto artykułów rolno-spożywczych, uwzględniono także:
4/ zapewnienie odpowiedniego zaopatrzenia w produkty rolne,
5/ umożliwienie konsumentom kupna produktów rolnych po „godziwych” cenach.[8]
Mając to na uwadze skonstruowano cały system wspólnotowej regulacji prawnej. Miało to miejsce w 1958 roku na konferencji w Stresie, gdzie ustalone zostały trzy główne zasady.[9] Zasady te zostały wprowadzone stopniowo w dekadzie lat 1958-68, a obejmowały: jeden rynek, preferencja wspólnotowa oraz solidarność finansowa.[10]
Wspólny rynek w założeniu miał zapewnić swobodny przepływ produktów rolno-spożywczych między sygnatariuszami, nieograniczony poprzez cła oraz jednostronne subwencje. Jednocześnie wprowadzono ceny minimalne, po której rolnik mógł sprzedawać swoje produkty odpowiednim agencjom. Jednocześnie przewidziano ograniczenia ilościowe dla skupu interwencyjnego. Ponieważ ceny minimalne ustalano w oparciu o wysokość najwyższych kosztów produkcji (w ramach poszczególnych państw EWG), ceny produktów rolniczych stały się wyższe od światowych. Z czasem ta różnica powiększała się coraz bardziej. Ujednolicenie rynku związane było z wprowadzeniem standardów jakościowych produktów rolnych. Ustalanie wspólnych cen nie miałoby sensu, jeżeli jakość produktu nie byłaby zuinifikowana, a tym samym ta sama cena dotyczyć by mogła różnych jakościowo produktów.
Preferencja wspólnotowa oznaczała nałożenie na produkty importowane na tyle wysokich ceł, aby nie zagrażały one poziomowi cen towarów wewnątrz unii, a wręcz osiągnięcie sytuacji, że towary europejskie będą tańsze niż importowane. System zmian stawek celnych miał kluczowe znaczenie dla stymulowania produkcji rolnej Wspólnoty.[11] Interesującym może być tu przykład wołowiny. Z racji uwarunkowań klimatycznych, oraz struktury powierzchniowej gospodarstw w Europie (stosunkowo niewielka średnia powierzchnia), koszty produkcji są nieporównywalnie wyższe niż w USA czy Argentynie. Nota bene będącymi największymi eksporterami. UE poprzez taryfy celne nie dopuszcza na swój rynek taniej wołowiny stymulując w ten sposób z jednej strony produkcję rodzimą. Z drugiej jednak utrwala w ten sposób tradycyjny model europejskiej produkcji i żywienia, z przewagą mięsa wieprzowego, tańszego w produkcji w naszych warunkach.
Solidarność finansowa oznacza jednakowe wsparcie dla rolników niezależnie od kraju pochodzenia. Uznaje się tym samym rolnictwo za quasi ponadnarodową gałąź gospodarki. Wszystkie państwa członkowskie gromadzą środki stosownie do swojej zamożności, jednakowoż podział zgromadzonych środków odbywa się w oparciu o poziom produkcji w poszczególnych krajach. Dla przykładu przez rozszerzeniem UE w 2004 r. udział składki Niemiec w całkowitym budżecie UE wynosił przeszło 30 %, podczas gdy otrzymywały one znacznie mniejszą część środków. Realizacja zasady solidarności finansowej znalazła wyraz w utworzonym w roku 1962 Europejskim Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych. Fundusz ten zajmował się gromadzeniem i redystrybucją środków w ramach WPR.
Na kształt postanowień Traktatu Rzymskiego, a następnie dalszych aktów prawa unijnego w zakresie rolnictwa, miały wpływ istotne różnice w systemach rolnych w państwach członkowskich (potencjał imiejsce rolnictwa w gospodarce narodowej) i sprzeczność interesów z tego wynikająca:
- Włochy, Irlandia – bardzo wysoki udział rolnictwa w PKB (we Włoszech przeważa produkcja roślinna), rolnictwo nie zbyt rozwinięte,
- Francja, Holandia, Dania – duże znaczenie rolnictwa, rolnictwo wydajne,
- RFN, Belgia, Wielka Brytania – rolnictwo sektorem pobocznym (przewaga importu nad eksportem).
W państwach członkowskich występowały również rozbieżności co do zakresu i celów interwencjonizmu państwowego (zaraz po wojnie celem było osiągniecie przedwojennego poziomu produkcji, od lat 50-tych celem stała się efektywność produkcji – specjalizacja, reorganizacja instrumentów i struktur):
- Niemcy, Francja, Irlandia – system restrykcji importowych dla podtrzymania poziomu cen,
- Belgia, Holandia, Dania – formy podtrzymywania dochodów rolniczych stosowane w stopniu ograniczonym,
- Wielka Brytania – ceny kształtowane w bezpośredniej konkurencji z tanim importem, dochody rolnicze wspomagane dopłatami wyrównawczymi do cen rynkowych.
Dla realizacji celów określonych w Traktacie Rzymskim[12] ustalono w art. 33 ust. 2 traktatu następujące założenia:
- gospodarka rolna ma szczególny charakter wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz różnic strukturalnych i naturalnych między poszczególnymi regionami rolniczymi - istnieje konieczność stopniowego usuwania tych różnic (wprowadzania środków dostosowawczych)
- rolnictwo w państwa członkowskich stanowi dział ściśle związany z całością gospodarki.
Postanowienia Traktatu Rzymskiego modyfikowane i uzupełniane były przez inne wspólnotowe akty prawne. Do aktów o randze traktatowej zaliczają się m. In. Traktat o utworzeniu jednolitych (połączonych) organów Wspólnot Europejskich[13], Jednolity Akt Europejski, modyfikujący w znacznym stopniu Traktat Rzymski[14]. Następnym tego rodzaju traktatem jest Traktat z Mastricht[15]. Następne traktaty – Amsterdamski[16] oraz Nicejski[17], modyfikujące Traktat z Mastricht w znikomym stopniu dotyczyły WPR.
3. Kryzys i reformy WPR. Lata 1985-2006.
Zastosowane instrumenty WPR przyniosły oczekiwany sukces w postaci samowystarczalności Wspólnoty w zakresie produkcji żywności, jak również zapewnienia odpowiedniego poziomu dochodów rolników. Stymulowanie jednak produkcji poprzez system cen minimalnych i skup interwencyjny, w połączeniu z postępem technicznym, skutkowało rosnącymi nadwyżkami produkcji. Prowadziło to do bardzo szybko rosnących kosztów interwencyjnego skupu nadwyżek. Konieczność następnego ich magazynowania i zagospodarowywania powodowała rosnącą krytykę WPR z racji bardzo szybko rosnących kosztów, przy jednocześnie utrzymywanym wysokim poziomie cen dla konsumentów. Jednym z najbardziej zauważalnych zagrożeń było pogłębiające się oderwanie rolnictwa wspólnotowego od popytu i podaży na rynku. Wspólnotowi rolnicy systematycznie zwiększali produkcję , jako że nie istniał problem ograniczonego zrównoważenia podaży popytem, a problem ze zbytem rozwiązywały odpowiednie agencje, stale zwiększające koszty swojego funkcjonowania. Dodatkowo wysoko substydiowany eksport nadwyżek Wspólnoty powodował obniżanie cen światowych, a w konsekwencji stałe konflikty pomiędzy Wspólnotą a innymi producentami żywności, szczególnie Stanami Zjednoczonymi. Kolejnym powodem WPR była związana z intensywną produkcją rolną postępująca degradacja środowiska naturalnego. Dla osiągnięcia coraz lepszych plonów stosowano rosnącą ilość nawozów sztucznych, środków ochrony roślin, co skutkowało zanieczyszczeniem rzek i gleby. Meliorowano tereny podmokłe, miedze i zakrzaczenia śródpolne, likwidując siedliska przyrodnicze. Sytuacja ta osiągnęła swoje apogeum w drugiej połowie lat osiemdziesiątych.[18] Dyskusje wywołane zaistniałą sytuacją oraz uzgodnieniami Rundy Urugwajskiej GATT spowodowały powstanie programu reform WPR, wdrażanego od 1986 r. w trzech kierunkach
- zmniejszanie roli środków o charakterze rynkowym:
a/ bardziej restrykcyjna polityka cen,
b/ wprowadzenie kwot produkcyjnych,
c/ ograniczenie i zaostrzenie ekonomicznych i technicznych parametrów skupu interwencyjnego,- wsparcie polityki rynkowej instrumentami typu strukturalnego – instrumenty z zakresu modernizacji gospodarstw i przetwórstwa uzupełniono instrumentami zmierzającymi do ekstensyfikacji i wyłączania ziemi z produkcji,
- powiązanie polityki strukturalnej z polityką socjalną i regionalną.
Dzięki powyższym zmianom oraz dyscyplinie budżetowej w latach 1988-89 rynki rolne osiągnęły niemal poziom równowagi, zlikwidowano zapasy interwencyjne, zmniejszono wydatki na likwidacje nadwyżek. W rzeczywistości był to jednak skutek kryzysu produkcji i już w 1990 nadwyżki osiągnęły wysoki poziom. Dla porównania wystarczy wskazać, iż w 1975 r. dopłaty gwarancyjne dla rolnictwa wyniosły 4,5 mld ECU, a w 1991 r. wzrosły do 31,5 mld ECU.[19] Jednocześnie zmagazynowane nadwyżki wynosiły: 20 mln ton zbóż, 900 tys. ton masła i mleka w proszku, 700 tys. ton mięsa wołowego. Sam koszt ich magazynowania wynosił 3,7 mld ECU.[20]
Zaobserwowano również bardzo poważne problemy strukturalne w rolnictwie Wspólnoty:
- ponad połowa rolników przekroczyła 55 lat,
- różnice w dochodach między krajami wynosiły prawie 3:1,
- co trzeci rolnik pracował poza gospodarstwem rolnym,
- duże różnice w średniej wielkości gospodarstw (od 4 do 65 ha).
W tym stanie rzeczy niezbędną stała się radykalna zmiana WPR. Zaproponowano ją w 1990 r., a wprowadzono w życie w roku 1992. Wprowadzona została zresztą w dużej mierze pod naciskiem WTO – Światowej Organizacji Handlu. Nazwana została reformą Mc Sharry’ego od nazwiska Raya Mc Sharry – komisarza ds. rolnictwa.. Zasadnicze założenia były następujące:
1. Utrzymanie trzech filarów WPR, czyli jednolitość rynku, priorytet wspólnotowy i solidarność finansową.
2. Ograniczenie produkcji i kosztów związanych z nadmierną podażą.
3. Skierowanie dopłat bezpośrednio do rolników, ze znaczącą redukcja udziału podmiotów skupujących w tych dopłatach.
Podstawowe, zastosowane instrumenty to redukcja cen o 33% w ciągu trzech lat. Zniesiono ceny gwarantowane na zboża, a dla wołowiny nastąpiła istotna redukcja ceny interwencyjnej. Dodatkowo wprowadzono system odłogowania części gospodarstw, co akurat w braku obowiązku takiego rozwiązania okazało się działaniem nieskutecznym.[21]
Przy ograniczaniu produkcji pojawiła się kwestia utrzymania dochodów rolników. W dotychczasowym systemie rolnik uzyskiwał dochody ze sprzedaży swojej produkcji po cenach gwarantowanych, zatem jej zmniejszenie wprost skutkowało zmniejszeniem jego dochodów. Dodatkowo tendencję tą pogłębiło obniżenie cen zbóż. W tym stanie rzeczy niezbędne było wprowadzenie tzw. dotacji wyrównawczych.
W zakresie utrzymania dochodów rolników, celem utrzymania zasad określonych w Traktacie Rzymskim, wprowadzono rozwiązanie polegające na przekazywaniu pomocy bezpośredniej, nie związanej z produkcją. Na przykład dawniej zapewniano zysk ze sprzedaży równy 100, po reformie zysk wynosił 60, a 40 rolnik uzyskiwał z pomocy bezpośredniej. Pomoc ta obliczana była na podstawie wartości historycznych, w oparciu o dochody uzyskiwane w latach poprzednich.[22] Tym samym uniknięto ponownego wzrostu produkcji, jako że wartość pomocy była stała. Jednocześnie wprowadzono obowiązkowe odłogowanie części gruntów, w zależności od poziomu zapasów. Wprowadzone zmiany doprowadziły do znacznego zrównoważenia rynku do końca lat 90-tych.
Zaproponowano również ideę, sprowadzającą się do tego, że rolnik ma być nie tylko producentem, ale również swoistym „strażnikiem przyrody”. W tym celu wprowadzono szeroki system zachęt do ekstentyfikacji upraw i hodowli oraz programy zalesieniowe. Z jednej strony w sposób oczywisty ogranicza to produkcję. Z drugiej zaś zapobiega gromadzeniu się azotanów oraz problemowi odpadów w dużych hodowlach.[23] Wyrazem tej polityki są wprowadzone również w Polsce programy rolnośrodowiskowe i zalesiania gruntów rolnych, które zostaną szczegółowo umówione w dalszej części.
Kolejnym instrumentem mającym na celu zmiany strukturalne na wsi były stosowane metody ograniczania liczby ludności w rolnictwie:
- zachęty do wcześniejszego zaprzestania działalności rolnej połączone z pomocą dla młodych rolników (finansowa: w nabywaniu ziemi i modernizacji infrastruktury),
- ułatwienia w koncentracji ziemi i usprawnianiu infrastruktury (zarówno technicznej, jak i intelektualnej) w celu zwiększenia wydajności pracy.[24]
Reforma WPR zapoczątkowana w 1992 r. rozwinięta została w przedstawionym w 1999 r. zbiorze propozycji Agenda 2000. Agenda 2000 generalnie wprowadza głęboką reformę strukturalną rolnictwa. Reforma ta, pogłębiając zmiany z 1992 r., ma dokonać przesunięcia środków kierowanych na podtrzymanie cen, w kierunku bezpośrednich dopłat dla rolników oraz innych programów zmian strukturalnych w obszarach wiejskich. Środki, obok zapewnienia dochodów rolnikom, mają sprzyjać tworzeniu miejsc pracy nie związanych z rolnictwem oraz prowadzić do szeroko rozumianej aktywizacji obszarów wiejskich. Podejmowane są również wysiłki na rzecz poprawy stanu środowiska naturalnego, poprzez rozwinięcie i wprowadzenie programów zalesieniowych, rolnictwa ekstensywnego i działań rolno-środowiskowych.
Reasumując rozważania na temat reform WPR wyróżnić należy trzy zasadnicze kierunki zmian:
- od intensyfikacji do ekstensyfikacji produkcji – rozwój instytucji typu strukturalnego wprowadzany od lat 80-tych, służący obniżeniu produkcji,
- od polityki rynkowej do polityki strukturalnej – uwagę na problemy strukturalne zwróciło uwagę Memorandum Komisji a po 1985 r. polityka strukturalna stałą się równoważna rynkowej a jej znaczenie ciągle rośnie,
- od polityki rolnej do polityki wiejskiej – od lat 90-tych wsparcie dla rolnictwa traktuje się jako wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, na mocy rozporządzenia 1257 z 1990r. środki na ten cel pochodzą z sekcji gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych (czyli środków finansowania polityki rynkowej).
4. Instrumenty Wspólnej Polityki Rolnej.
Instrumenty WPR dzielą się zasadniczo na dwie grupy:
1. Służące do ochrony rynku wewnętrznego przed napływem tańszych produktów rolnych np. cła, opłaty eksportowe, dopłaty eksportowe, kontyngenty. Jako, że nie wiążą się bezpośrednio z tematem niniejszej pracy zostają tylko zasygnalizowane.
2. Instrumenty stosowane na rynku wewnętrznym Wspólnoty:
- typu rynkowego np. ceny, premie produkcyjne, kwoty produkcyjne, o czym była mowa wcześniej,
- Najbardziej interesującymi z punktu widzenia tematu pracy są instrumenty typu strukturalnego (rozwój obszarów wiejskich) np:
a/ wsparcie modernizacji dofinansowanie projektów inwestycyjnych związanych z modernizacją gospodarstw rolnych, prowadzące do poprawy ich funkcjonowania na jednolitym rynku,
b/ wcześniejsze emerytury, których cele są następujące:
poprawa struktury gospodarstw rolnych lub ich produktywności; zapewnienie dochodu rolnikom, którzy zrezygnują z prowadzenia działalności rolniczej w wieku przedemerytalnym, obniżenie średniej wieku osób prowadzących działalność rolniczą (przyspieszenie procesu wymiany pokoleń), przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w przypadku, gdy działalność rolnicza nie może być prowadzona w zadowalających ekonomicznie warunkach.
c/ pomoc dla młodych rolników - pomoc finansowa, w postaci premii, wypłacana młodym rolnikom, którzy rozpoczynają samodzielne prowadzenie gospodarstwa. Wsparcie udzielane w ramach tego działania przyspiesza proces wymiany pokoleń w rolnictwie poprzez zapewnienie środków finansowych, ułatwiających młodym rolnikom rozpoczęcie prowadzenia działalności rolnej oraz umożliwiających modernizację przejmowanych gospodarstw. Dodatkowy formami pomocy są preferencyjne kredyty (których spłata jest częściowo finansowana przez agencje płatnicze).
d/ pomoc dla gospodarujących na terenach o niekorzystnych warunkach - wsparcie finansowe gospodarstw rolnych, położonych na terenach, na których produkcja rolnicza jest utrudniona ze względu na niekorzystne warunki naturalne. Dopłaty wyrównawcze dla gospodarstw rolnych, położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania rekompensują wyższe koszty produkcji ponoszone przez te gospodarstwa w stosunku do gospodarstw położonych poza tymi obszarami. Dopłaty te przeciwdziałają wyludnianiu się obszarów wiejskich i zatracaniu ich rolniczego charakteru.
e/ pomoc dla form zrzeszania rolników jest udzielana grupom producentów rolnych zakładanym w celu wspólnego dostosowania standardów produkcji przez członków takich grup oraz wykształcenia systemu wspólnej sprzedaży produktów. Wsparcie będzie udzielane na zakładanie i administracyjne koszty działania grup producentów rolnych przez okres 5 lat od momentu ich powstania.
f/ wspieranie przedsięwzięć rolno-środowiskowych,
g/ wyłączanie gruntów z produkcji, można podzielić na dwie kategorie – przejściowe i trwałe. Do przejściowych należy rotacyjne ugorowanie, do trwałych zalesianie etc.
5. Wspólnotowe prawo rolne.
5.1. Przedmiot, działy.
Wspólna polityka rolna określona i realizowana jest poprzez prawo. Powstało ono jako emanacja grupowego, dobrowolnego zrzeczenia się części swojej suwerenności w zakresie wykonywania władzy państwowej przez państwa - sygnatariuszy na rzecz ponadpaństwowej struktury.[25] Zakres wspólnotowego prawa rolnego odpowiada zakresowi WPR Ulegało ono zmianom wraz z WPR, ma charakter z reguły prawa publicznego. Mówi się o jego specjalnym statusie wynikający z Traktatu Rzymskiego oraz rozbudowanego prawa wtórnego. Podstawą do stworzenia wspólnotowego prawa rolnego jest art.. 37 ust. 2 traktatu, zobowiązujący kraje – sygnatariuszy do „wypracowania podstawowych kierunków wspólnej polityki rolnej” wyrażanej poprzez różne formy prawne, takie jak „rozporządzenia, dyrektywy, decyzje oraz zalecenia, które można udzielać”. Realizacja tych zadań rozpoczęła się podczas konferencji w 1958 r. zorganizowanej we włoskim mieście Stresa. Przyjęto tam główne kierunki wspólnej polityki rolnej, o czym mowa była we wcześniejszych rozważaniach. Według zagadnień regulowanych poprzez wspólnotowe prawo rolne można wyróżnić następujące działy:
1. Prawo rynków rolnych:
- prawo organizacji branżowych rynków rolnych,
- instrumenty stosowane na tych rynkach.
2. Prawo struktur rolnych (obecnie prawo rozwoju obszarów wiejskich):
- modernizacja gospodarstw rolnych,
- zmiany generacji w rolnictwie,
- związki i zrzeszenia producentów rolnych,
-pomoc inwestycyjna dla rolników i gospodarstw położonych na terenach rolniczo upośledzonych,
- prawo wcześniejszych emerytur i pomocy dla młodych rolników,
- przedsięwzięcia rolno-środowiskowe,
- zalesianie gruntów,
- zapewnienie jakości produkcji rolnej.
3. Prawo żywnościowe (odrywa się od prawa rolnego): standardy jakości, bezpieczeństwo żywności, ochrona konsumenta.
4. Prawo ochrony środowiska w rolnictwie.[26]
5.2. Źródła wspólnotowego prawa rolnego.
W żadnym ze wspólnotowych aktów prawnych nie ma normy, która określałaby katalog źródeł prawa wspólnotowego. Częściową regulację zawiera art. 249 (189) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, wymieniający niepełny zestaw aktów o charakterze instytucjonalnym. Aby stworzyć pełny katalog aktów wspólnotowych należy szukać stosownych regulacji w różnych aktach prawnych.[27]
Wśród źródeł prawa wspólnotowego wymienić należy prawo pierwotne, prawo wtórne, prawo międzynarodowe, zasady ogólne prawa Trybunału Sprawiedliwości WE, zalecenia i opinie.[28]
Do prawa pierwotnego zalicza się w pierwszej kolejności najwyższe hierarchicznie akty rangi traktatowej. Należą do nich Traktat Rzymski z dnia 25 marca 1957 r. o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej oraz akty modyfikujące lub uzupełniające. Są to w kolejności chronologicznej: Traktat o utworzeniu jednolitych organów Wspólnot Europejskich z 1965 r., Jednolity Akt Europejski 1986 r., Traktat z Mastricht 1992 r., Traktat Amsterdamski 1997 r., Traktat Nicejski 2001 r. Kolejnymi aktami zaliczanymi do prawa pierwotnego są akty adhezyjne oraz układy o stowarzyszeniu ze Wspólnotami Europejskimi.
Specyficznym typem aktu traktatowego są tzw. traktaty budżetowe. Dotychczas zawarte zostały dwa – w 1970 r. dotyczący modyfikacji niektórych zapisów budżetowych traktatów ustanawiających Wspólnotę i tzw. Traktatu fuzyjnego oraz z 1975 r. zmieniającego zmieniał niektóre przepisy finansowe w wymienionych traktatach.[29]
Akty adhezyjne podpisują państwa członkowskie przystępujące doi Wspólnot Europejskich. Dotąd podpisało je 19 państw.[30] W aktach tych regulowane są szczególne warunki, na jakich dane państwo funkcjonować będzie w strukturze wspólnoty. Może ustanawiać okresy przejściowe dla wdrożenia określonych wspólnotowych regulacji, wyłączać ich stosowanie w sposób trwały lub przejściowy. Sytuacja taka ma miejsce np. w zakresie tzw. „rabatu brytyjskiego” czy ograniczeń w nabywaniu ziemi rolnej w Polsce przez cudzoziemców. Formą związania państwa trzeciego ze wspólnotą, w sposób „luźniejszy” niż członkostwo, jest status państwa stowarzyszonego ze wspólnotą. W tym zakresie zawierane są umowy międzynarodowe dotyczące np. terytoriów zamorskich państw członkowskich.[31] Ma to wpływ np. na ustalanie norm dla bananów i cytrusów, preferujących pochodzące z byłych kolonii i terytoriów zamorskich głównie Wielkiej Brytanii, Francji i Hiszpanii.
Do prawa wtórnego zaliczyć wszystkie wiążące akty prawne wydane w oparciu o akty o charakterze pierwotnym. Należą do nich wymienione w art. 249 (d. 189) traktatu założycielskiego jako wiążące rozporządzenia, dyrektywy i decyzje. Jako niewiążące zaś zalecenia i opinie. Aktem prawnym najwyższej wagi jest rozporządzenie. Ma ono ogólny i powszechny charakter. Tym samym odnosi się do wszystkich państw członkowskich.[32]
Dyrektywa, w odróżnieniu od rozporządzenia, dotyczy tylko tego państwa, do którego jest kierowana. Wskazywany jest w niej cel, jakie dane państwo ma zrealizować, pozostawiając mu wybór metod, środków koniecznych do osiągnięcia tegoż celu.
Decyzja jest swojego rodzaju aktem pośrednim między rozporządzeniem a dyrektywą. Tak jak rozporządzenie obowiązuje we wszystkich elementach, ale tak jak dyrektywa dotyczy tylko adresata i wiąże tylko nie co do osiąganego rezultatu, ale w całości. Adresatem może być zarówno jedno państwo lub kilka państw wspólnoty, jak również inne podmioty – osoby fizyczne i prawne. Przy rozróżnianiu zatem decyzji od rozporządzenia zwracać należy uwagę nie na nazwę aktu, a na zasięg jego obowiązywania.
Zasady ogólne prawa Trybunału Sprawiedliwości WE. Prawo wspólnotowe znajduje swoją emanację w orzecznictwie TS. Orzecznictwo to zasadniczo nie ma mocy obowiązującej w znaczeniu common law. Wyjątkowo orzeczenia TS wiążą sądy krajowe.[33] Odmiennie rzecz się ma z zasadami prawnymi wypracowanymi przez Trybunał Sprawiedliwości, poprzez wykładnię prawa wspólnotowego. Uchwalił on zasady ogólne o fundamentalnym znaczeniu, prawnie wiążące państwa Wspólnoty oraz obowiązującą zasadę wyższości prawa wspólnotowego nad krajowym. Dokonał tez wiele istotnych rozstrzygnięć i ustalił szereg zasad dotyczących m. in. wspólnego rynku czy przepływu towarów.[34]
Opinie i zalecenia określone są w art. 249 Traktatu jako niewładcze akty prawne, nie mające mocy wiążącej wobec swoich adresatów. Wyrażają one politykę WE pochodzącą od jej organów. Mimo, że nie mają charakteru wiążącego, wyrażają zalecenia i oczekiwania wobec państw członkowskich. Niejednokrotnie interpretować je należy jako akt zastępujący wydanie dyrektywy czy decyzji, pozostawiając spełnienie oczekiwanych działań dobrej woli adresata, z sugestią możliwości wydania aktu o charakterze władczym.
Prawo międzynarodowe w sensie źródeł prawa wspólnotowego obejmuje umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty Europejskie samodzielnie lub razem z państwami członkowskimi z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, w granicach kompetencji wspólnotowych i w trybie traktatowym.[35]
Źródłem mogą być zarówno umowy, których współtwórcą jest Wspólnota, jak również Wspólnota może przystępować do już zawartych przez państwa trzecie umów międzynarodowych.[36]
[1] M. C. Błaszczyk, Philippe Piotet Redakcja Naukowa Wspólna polityka rolna UE – doświadczenia francuskie, 2001 r.str. 12
[2] por. K. G. Meyer, D. B. Pederson, N. W. Thornson, J. H. Davidson Jr., Agricultural Law, St. Paul. Minn. 1985, s. 17
[3] P. Czachowski, M. Korzycka- Iwanow, S. Prutis, A. Stelmachowski, Polskie Prawo Rolne na tle ustawodawstwa UE, Warszawa 2001. str. 65.
